我對新竹市「因應擴大內需方案」的建議
黃春興 1998/9/10
幾天前，中華經濟研究院與聯合報合辦「解析國內外景氣座談會」，結論之一是「政府擴大內需的方向正確」。該院支持自由經濟的傳統有目共睹，尤其首任院長蔣碩傑先生更是我國自由經濟的先驅鬥士，因此，這次的結論的確令我驚訝。或許凱因斯式擴大內需的政策主張已發展成一股巨大潮浪，遠非少數學者或機構所能抗搏。
其實，傾向自由經濟的學者也不是一昧地反對政府的各種作為。蔣碩傑在回憶六十年代初期建議政府採用外匯券時，便曾說過：「（匯率）到底要貶多少，憑空也推想不出來，最好用自由市場來決定，由價格機能來決定。不過，在那時候，讓價格機能自由決定的話，有個大危險，因為那時候大家對台灣沒有信心，要是統統可以自由買外匯的話，說不定有人根本就想逃出台灣，把錢帶到美國去做寓公去了！」(86頁)回顧這一段歷史，從單一匯率到外匯券，他的主張沒有一項通得過自由經濟標準的檢驗。但是，從制度轉型與降低交易成本的角度分析，他的確成功地將台灣當時嚴格又不公平的外匯管制政策，先推向單一匯率與部份市場化，等到外匯充足後才提出較完全的自由化。如今，大家都已熟悉市場運作也有其成本，也知道：不論是從管制到鬆綁或從自由到干預，任何過巨的措施都會衍生過大的交易成本，從而徹底地瓦解原先的政策預期目標。因此，我想問的是：如果擴大內需方案已成時潮，我們如何尋找最低交易成本的方案？
我們必須釐清：這股新潮關心的是政府的短期策略而不是長期計畫。因此，擴大內需方案必須解讀為政府對產業與失業員工的臨時救急方案。雖然有人戲稱「十個經濟學家有十一個意見」，但經濟學家之間也存在不少接近的觀點，其一是只有極少數的學者接受無政府主義，其二是絕大多數的學者反對政府的福利政策而默認其救濟工作。如果我們同意擴大內需是為了臨時救急，就比較容意討論政府應做些什麼、不應做些什麼。底下我提出幾項原則：
第一、擴大內需方案中必須先編列可能遭排擠的未來計畫。
雖然擴大內需方案是為了臨時救急，而且中央政府可能也會宣稱不影響各級政府的未來正常預算，但如果我們相信社會的經濟活動對現行財政政策已逐漸調適，那麼交易成本較低的擴大內需方案必然要考慮一段不算短的資金償還期，而在此時期內，地方政府來自中央政府的（例行）補助款勢必會減少。再者，在政黨競爭壓力下，愈接近選舉日期，執政者愈可能勇於執行政府支出計畫，這使得擴大內需方案的規模可能遠遠超過臨時救急之所需。在此雙重因素下，一旦方案實施，各級政府原本要求中央配合的中長期都市發展計畫都將受到波折。為了降低這潛在威脅，市府不妨整理一下未來十年的中長期公共工程，以減少三成中央政府補助款估算將被擴大內需方案所排擠的預算總額，並將這數額及相關工程編列於該方案。這是以提前實施去保護都市長期發展的作法，可以緩衝擴大內需方案對都市發展造成的扭曲。我預估這筆數額可能高達市府所提計畫的三分之一。
第二、擴大內需方案不可以編列新的長期發展計畫。
政府政策所涵蓋的範圍愈大，對經濟活動造成的扭曲便愈大，理由是它迫使愈多的企業或人民只能選擇次佳的經濟活動。譬如利率政策的扭曲程度大過產業政策、產業政策大過區域補助、區域補助大過個別補助等都是容易了解的例子。同樣地，政府政策所涵蓋的時間愈長，對經濟活動造成的扭曲便愈大。這除了它影響企業或人民選擇經濟活動的時間較長之外，政策設計者能掌握的長期經濟資訊也較短期更少、更不可靠。再者，既知方案規模會過大又擺脫不了政治因素，其計畫項目的先後次序勢必要脫離報酬率的高低次序。雖然地方政府都會根據當地經濟條件編列中長期發展計畫，但它們本質上只能按年逐步實施，因此未來還存在隨經濟條件變動而修正的機會。相對地，在擴大內需方案中編列的工程則缺欠這些修正機會。長期性工程只能交由長期性的發展計畫去設計，不能權宜性地交給臨時救急的方案。換言之，擴大內需方案不應該包括地區開發、人力培養、教育投資等長期性發展計畫。
第三、擴大內需方案絕不可以增加未來各級政府的財政負擔。
擴大內需方案既是臨時救急工作，就不能以各級政府預算的未來增加額為籌碼。舉例來說，假設新竹市「分配」到五百億元的特別預算，而市政府都用以興建新道路，則未來每年必將為這些新道路編列維修預算。以百分之四的維修費用估算，這擴大內需方案將增加未來市府每年約二十億元的預算，將排擠相等金額的正常預算。換言之，擴大內需方案不宜編列新建公共工程，除非這些工程屬於底下兩類：
1.拆除工程這包括道路兩旁的廢棄物、市區各商家老舊破損的招牌、電線桿的清潔、不良或廢棄的公共建築等的拆除工程。
2.整修工程這類工程包括山坡地違建或濫墾的復原、道路與下水道的修補、現有公園設備的更新、辦公大樓的整修、電纜線的統一鋪設等。這兩類工程的性質都接近於環保工程，不是復原山林舊貌，就是改良都市景觀。雖然環保人士長期鼓吹這類工程，但要將它們編列為正常的年度預算，必會造成排擠效果，引發環保與經濟發展孰重的無解爭議。若編列於擴大內需方案中，爭議會較小。
除了在第一項原則下可能遭排擠的未來計畫外，根據上述原則編列出來的擴大內需方案，絕大多數會是可以分割成各區各里的獨立小工程。由於這些小工程直接攸關各區里民的生活品質，在不違背上述原則下，其詳細內容應由他們自由提出。這些小工程所費不貲，我預估要一次補足所需的經費會高達該方案的三分之二。
台灣的經濟發展為舉世矚目，但也是問題重重。就以市區環境來說，在民主制度的選票壓力下，市長或市議員都傾向於較容易討好的新建工程，因此它們只能在正常的政府預算案中佔極小部份，而且一延再延，似乎見不到改善的機會。今日，擴大內需的呼聲既已成時潮，我們不妨趁機思考如何以最低的交易成本矯正過去政策之偏失、清理長期經濟發展留下之形形色色的垃圾。不論我們是否反對政府的外匯管制政策或環保政策，既有的垃圾是一定要清除的，即使捍衛自由經濟的蔣碩傑先生在逝世前也仍關心地說到：「國內空氣及用水之污染程度又日益嚴重，亟待清除防治，所需的投資亦正不貲，何以國家自有之儲蓄能力竟不用於此類亟需之投資，而為以累積外匯資金是務，實是不智。」(132頁)
註：本文關於蔣碩傑的談話摘自《蔣碩傑先生訪問記錄》，陳慈玉、莫寄屏編，中央研究院近代史研究所出版。
擴大內需方案本質上屬於短期救急方案，本市因應對策所提出的工程案、規劃案、與人力資源配置計畫等，都應盡量避免對未來市府預算留下長期性負擔。就人力計畫一項而言，外包、約聘、臨時雇用等都是應該優先考慮的選擇。但可預期地，少量的員額擴編或長期性的調整仍無法避免，其原因包括：
1.因應對策難免編列新的資本建設，從而衍生對維護人力的長期需求；
2.網路與資訊建設勢必要不斷追隨科技的發展與更新；
3.巧逢精省，市府未來的工作量與員額都將大幅提升；
4.市府利用此次擴大方案訓練自有人員、培養其經驗與能力。
若再加上市長的改造企圖心，這些原因正提供市府重整組織以提升效率的機會。
「政府企業化」為當前各級政府機關重整組織時最常採行的方針。我們固然盼望市府的工作效率能與園區廠商比美；然而，我們必須指出私人企業與政府機關的不同處：
1.私人企業以利潤作為投資與交易的判準，並將利潤分配給員工作為工作誘因；相對地，政府單位缺此誘因。
2.私人企業的從業人員隨時注意新市場的開發；而政府員工則時常提醒自己是否違反既定法規。
3.私人企業的經營者不是握有企業產權，便是獲得股東的高度信託；相對地，政府首長只獲得相當有限的信託任期與權利。
4.私人企業股東間之利潤目標相同；但政府的選民之間則目標不同、利益相互衝突。
5.選擇服務於政府機關的員工，相對於私人企業的員工言，態度較傾向於求穩定與非金錢性收入的滿足。
認識這些差異之後，「政府企業化」的方針若要有效，就必須重新定義「效率」，至少必須相當程度地擺脫利潤的計算。若如此，直接引用企業用以追求利潤的誘因機制與制度設計的預期成效都將大打折扣。
在民主政治與「市民主義」之下，政府選擇政策的判準不是利潤，而是市民的滿意度。利潤可以分配給員工作為其工作誘因，但是滿意度則否，因為除了少數政務官之外，市府員工並不追求市民的滿意度。千萬不要企圖以提倡工作熱誠或提升工作倫理的道德訴求去改變，其效果甚微。對此，唯有加強各級單位首長的壓力，而其壓力必須直接來自市民的監督。各級單位首長不會主動尋找壓力，而不幸地，國人也還未建立主動監督政府的習慣。因此，市長必須建立一些市民樂於提供監督的管道，藉以產生壓力。譬如在本章中，我們便對工程案提出在建設之後進行「以民意滿意度加以評估與檢討」的步驟。如果遺漏此步驟，所有提升政府績效的辦法都將流為形式。
最後，我們還要指出：人力資源的素質與配置問題絕不限於市府人員或與擴大內需有關的人員，而是牽涉整個新竹市人力資源的問題。以這次全球不景氣的影響來說，科學園區廠商資遣員工之情形已受各界注意。因此，失業人口的再訓練、提高失業者尋找工作之效率、縮短失業人口之失業期間等問題的重要性都不亞於津貼補助方式。再者，不論如何縮短失業期間，失業人口都必須經歷一段或長或短的失業期間，因此如何援助他們在失業期間的生活，包括協助其子女取得助學貨款、協助解決房屋貸款或急難救助等，也都是十分重要的課題。我們相信，這些措施的推動都必頂仰賴大量的民間人力，以及依賴勞動市場的靈活運作。